导 读

财预62号文发布：地方政府土地储备专项债券管理办法

新规重点解读：遏制变相举债、保障合理融资需求

系去年4号文规范土地储备资金使用管理后的进一步举措

财预[2017]62号文全文（划重点）

财政部、国土资源部有关负责人答记者问（划重点）

 

1

今日（2017年6月1日），财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）。

 

地方政府土地储备专项债券属于地方专项债的一种，占用地方政府专项债额度，是专项地方债的创新品种。

 

 

2

 

该文件目的为规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度。

 

明确定义

 

文件虽然不长，但是对于新概念都做了相当明确的定义。

 

土地储备：

是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

 

 

地方政府土地储备专项债券：

是地方政府专项债券的一种。是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

 

 

明确债券要素

 

 

债券的发行主体：

省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）。

经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

 

偿债资金来源：

-项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入。

-不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

 

债券额度：

-土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。

 

-财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，确定年度全国总额度。

 

-各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。

 

 

债券期限

-债券期限应当与项目期限相适应。

-原则上不超过5年。

-鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

命名格式

冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

 

 

 

明确政府管理责任、加强部门协调配合

 

 

财政部

 

负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度。

 

确定年度全国土地储备专项债券总额度。

 

下达分地区土地储备专项债券额度。

 

对地方土地储备专项债券管理实施监督。

 

将土地储备专项债券资金纳入政府性基金预算管理。

 

财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。

 

违反本办法规定情节严重的，可以暂停其地方政府专项债券发行资格。

 

解释本办法。

 

 

省级财政部门

 

负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理。

 

组织做好债券发行、还本付息等工作。

 

并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

 

审核本地区下一年度土地储备专项债券需求。

 

提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案。

 

提出的年度土地储备专项债券发行建议。

 

针对省/自治区/直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。

 

编制土地储备专项债券收支决算。

 

 

市县级财政部门

 

复核本地区土地储备资金需求。

 

提出具体项目安排建议，报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

 

做好土地储备专项债券发行准备工作。

 

对债券期限提出建议。

 

编制土地储备专项债券收支决算。

 

财政部驻各地财政监察专员办事处

 

对专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督。

 

发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

 

 

 

国土资源部

 

配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

 

解释本办法。

 

 

省级国土资源部门

 

审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等）。

 

组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接。

 

配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

 

 

市县级国土资源部门

 

审核本地区土地储备资金需求。

 

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库。

 

做好项目库与地方政府债务管理系统的衔接。

 

配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

 

配合确定债券命名。

 

对债券期限提出建议。

 

监督本地区土地储备机构规范使用专项债券资金。

 

合理控制土地出让节奏，做好与对应债券还本付息衔接。

 

配合编制土地储备专项债券收支决算。

 

完善相关制度。

 

加强对土地储备项目的管理和监督。

 

履行国有资产运营维护责任。

 

 

 

各级土地储备机构

 

负责测算提出土地储备资金需求。

 

编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求。

 

配合做好土地储备专项债券发行准备工作。

 

根据项目周期、债务管理要求等因素对债券提出建议。

 

配合编制土地储备专项债券收支决算。

 

严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。

 

加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，反映债券运行、使用情况。

 

 

 

 

专项债券与项目资产收益对应，控制风险

 

 

 

1.债券发行与使用：对应项目实施。

对应单一项目发行。

对应同一地区多个项目集合发行。

即可以一对一或一对多。

因为后文提到：“因...不能偿还到期债券本金时，可在限额内发行专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”所以相当于允许事实上的多对一/多对多存在。

 

 

2.债券期限：与项目实际相适应。

与土地储备项目期限相适应。

原则上不超过5年。

发行时可约定根据收入情况提前还本金的条款。

鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

最后一条耐人寻味，答记者问中也没有做更多解释。建议和“原则上不超过5年”以及“可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还”两句搭配理解。

 

3.债券本金偿还：与项目取得的土地出让收入相对应。

土地储备项目取得的出让收入，应按该项目对应债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金。

 

不得通过其他项目对应的土地出让收入，偿还到期债券本金。

 

 

 

特别注明

×  不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。

 

×  不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

 

×  不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

 

 

即，专项债专款专用。土地储备债务能且仅能通过地方政府债券的形式存在。

 

 

 

 

3

 

去年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)》规定：自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

 

而今天的62号文新办法，通过发专项债即开“正门”，将用于偿还专项债务的土地储备资产、及其预期土地出让收入显性化。

 

这还是从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”。

 

防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

 

 

这与去年财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)》遥相呼应。

 

除了呼应，也对其做了更为明确的规范。

 

总体而言，是43号文规范地方政府融资之后，财政部继之前财预[2014]351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》之后，再次规范地方政府融资的重要文件，且此次联合央行和银监会。

 

 

核心是土地储备机构压缩管理，每级政府原则上只能一家；

 

划分土地储备和城投公司界限；

 

限制土地储备机构从金融机构融资功能，只能走地方政府自身预算渠道。

 

 

 

文件主要根据《预算法》以及《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号）等有关规定，进一步规范落实土地储备和资金管理行为。

 

 

1.清理压缩现有土地储备机构

 

各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。为提高土地储备工作效率，精简机构和人员，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理。

 

鉴于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。具体落实时间点在2016年12月31日前完成。

 

金融监管研究院 孙海波：

明确按照行政区划和级别限额压缩土地储备机构数量，这是首次提出的新要求，此前在2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知》中只是要求实施名录制，并不限制数量。

 

以下为2012年法规原文：

 

“国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作,按照《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)的规定,建立土地储备机构名录。

 

市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入名录并定期更新。

 

国土资源部将名录或更新结果抄送财政部、中国人民银行和银监会,地方各级国土资源主管部门将经审核后的名录抄送同级财政部门、人民银行分支机构和银行业监督管理部门。”

 

 

2.进一步规范土地储备行为

 

按照《国土资源部财政部人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》(国土资发〔2007〕277号）和《国土资源部 财政部 人民银行 银监会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）的规定，各地区应当进一步规范土地储备行为。

 

土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

 

土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。

 

金融监管研究院 孙海波：

封锁依靠土地抵押的城投类公司融资空间，进一步强化土地储备的专业化职能。

 

其实2007年的《土地储备管理办法》和2012年《关于加强土地储备与融资管理的通知》已经明确土地储备的融资行为规范，核心是核定融资规模，且列入名录的土地储备机构才能向金融机构融资。

 

“土地储备机构确需融资的,应纳入地方政府性债务统一管理,执行地方政府性债务管理的统一政策；同级财政部门应会同国土资源主管部门、人民银行分支机构,根据年度土地储备计划,核定土地储备融资规模”；

 

但此次新规完全封堵土地储备的融资空间。

 

 

3.合理确定土地储备总体规模

 

各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。

 

现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

 

 

4.妥善处置存置土地储备债务

 

对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

金融监管研究院 孙海波：

存量债务截至时间2014年底，可以完全纳入政府性基金管理，以低息地方政府债置换也符合降低债务成本基本原则。

 

2015年3月，财政部下达第一批地方政府债券置换额度，规定置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。

 

2015年6月，财政部下达第二批地方政府债券置换额度，规定置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金；优先置换高息债务；不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出。

 

2015年8月，财政部下达第三批地方政府债券置换额度，规定置换额度主要用于偿还截止到2014年底地方政府负有偿还责任的、2015年到期的存量债务。

 

5.调整土地储备筹资方式

 

土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

 

 

自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

 

金融监管研究院 孙海波：

这是土地储备融资最大的变化，此前2012年的办法中仍然允许额度内名单内的土地储备机构想银行业金融机构融资。

 

此举进一步压缩土地储备的信贷融资，结合此前央行等八部委《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》，监管层态度明显，有别于2008年，此次希望将资金导向实体产业领域，实施差别化的货币信贷政策导向，对于产能过剩再次强调区别对待予以支持，但对于城投和土储备坚决予以整顿规范。

 

需要特别说明，“银行业金融机构”范畴已经包括银行、信托、金融租赁等所有可以发放信贷的金融机构。

 

 

6.规范土地储备资金使用管理

 

根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起，土地储备资金从以下渠道筹集：

 

一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

 

二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

 

三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；

 

四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；

 

五是上述资金产生的利息收入。

 

土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

 

 

 

7.推动土地收储政府采购工作

 

地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。

 

土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

 

地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。

 

 

 

4

 

 

关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知

 

财预〔2017〕62号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、各省级国土资源主管部门：

 

根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展，今后逐步扩大范围。为此，我们研究制订了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。

 

2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达，请你们在本地区土地储备专项债券额度内组织做好土地储备专项债券额度管理、预算编制和执行等工作，尽快发挥债券资金效益。

 

现将《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》印发给你们，请遵照执行。

 

附件：地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

 

财政部   国土资源部

 

2017年5月16日

 

 

 

地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）

 

第一章 总则

 

第一条 为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度，促进土地储备事业持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制订本办法。

 

第二条 本办法所称土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

 

土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。

 

第三条 本办法所称地方政府土地储备专项债券（以下简称土地储备专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

 

第四条 地方政府为土地储备举借、使用、偿还债务适用本办法。

 

第五条 地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体。

 

设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

 

经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

 

第六条 发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

 

第七条 土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

 

第八条 土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

 

 

第二章 额度管理

 

第九条 财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。

 

第十条 各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

 

第十一条 省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。

 

财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送国土资源部。

 

 

第三章 预算编制

 

第十二条 县级以上地方各级土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，报本级国土资源部门审核、财政部门复核。

 

市县级财政部门将复核后的下一年度土地储备资金需求，经本级政府批准后于每年9月底前报省级财政部门，抄送省级国土资源部门。

 

第十三条 省级财政部门会同本级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求，随同增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省级政府批准后于每年10月底前报送财政部。

 

第十四条 省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财政部门，并抄送省级国土资源部门。

 

第十五条 市县级财政部门应当在省级财政部门下达的土地储备专项债券额度内，会同本级国土资源部门提出具体项目安排建议，连同年度土地储备专项债券发行建议报省级财政部门备案，抄送省级国土资源部门。

 

第十六条 增加举借的土地储备专项债券收入应当列入政府性基金预算调整方案。包括：

 

（一）省级政府在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内发行专项债券收入；

 

（二）市县级政府收到的上级政府转贷土地储备专项债券收入。

 

第十七条 增加举借土地储备专项债券安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

 

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。

 

第十八条 土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素合理预计、妥善安排，列入年度政府性基金预算草案。

 

第十九条 土地储备专项债券利息和发行费用应当根据土地储备专项债券规模、利率、费率等情况合理预计，列入政府性基金预算支出统筹安排。

 

第二十条 土地储备专项债券收入、支出、还本付息、发行费用应当按照《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定列入相关预算科目。

 

 

第四章 预算执行和决算

 

第二十一条 省级财政部门应当根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市县级财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行建议，审核确定年度土地储备专项债券发行方案，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

 

市县级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构做好土地储备专项债券发行准备工作。

 

第二十二条 地方各级国土资源部门、土地储备机构应当配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作，及时准确提供相关材料，配合做好信息披露、信用评级、土地资产评估等工作。

 

第二十三条 土地储备专项债券应当遵循公开、公平、公正原则采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

 

第二十四条 土地储备专项债券应当统一命名格式，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，具体由省级财政部门商省级国土资源部门确定。

 

第二十五条 土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。根据土地储备项目区位特点、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

 

第二十六条 土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年，具体由市县级财政部门会同本级国土资源部门、土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

 

土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。

 

鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。

 

第二十七条 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还土地储备专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。

 

第二十八条 土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

 

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

 

第二十九条 年度终了，县级以上地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门、土地储备机构编制土地储备专项债券收支决算，在政府性基金预算决算报告中全面、准确反映土地储备专项债券收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。

 

第五章 监督管理

 

 

第三十条 地方各级财政部门应当会同本级国土资源部门建立和完善相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用、偿还的管理和监督。

 

第三十一条 地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保障储备土地按期上市供应，确保项目收益和融资平衡。

 

第三十二条 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

 

第三十三条 地方各级土地储备机构应当严格储备土地管理，切实理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方各级国土资源部门应当履行国有资产运营维护责任。

 

第三十四条 地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填报相关信息，获得相应电子监管号，反映土地储备专项债券运行情况。

 

第三十五条 地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统填报相关信息，反映土地储备专项债券使用情况。

 

第三十六条   财政部驻各地财政监察专员办事处对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。

 

第三十七条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。

 

违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

 

 

第六章 职责分工

 

第三十八条 财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，下达分地区土地储备专项债券额度，对地方土地储备专项债券管理实施监督。

 

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理相关工作。

 

第三十九条 省级财政部门负责本地区土地储备专项债券额度管理和预算管理、组织做好债券发行、还本付息等工作，并按照专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

 

省级国土资源部门负责审核本地区土地储备规模和资金需求（含成本测算等），组织做好土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合做好本地区土地储备专项债券发行准备工作。

 

第四十条 市县级财政部门负责按照政府债务管理要求并根据本级国土资源部门建议以及专项债务风险、土地出让收入等因素，复核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券额度管理、预算管理、发行准备、资金监管等工作。

 

市县级国土资源部门负责按照土地储备管理要求并根据土地储备规模、成本等因素，审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备项目库与政府债务管理系统的衔接，配合做好土地储备专项债券发行各项准备工作，监督本地区土地储备机构规范使用土地储备专项债券资金，合理控制土地出让节奏并做好与对应的专项债券还本付息的衔接，加强对项目实施情况的监控。

 

第四十一条 土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

 

第七章 附 则

 

 

第四十二条 省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法规定，结合本地区实际制定实施细则。

 

第四十三条 本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

 

第四十四条 本办法自印发之日起实施。

 

 

 

 

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财政部、国土资源部有关负责人就印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》答记者问

 

近日，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称《办法》）。就此，财政部、国土资源部有关负责人回答了记者提出的问题。

 

一、问：土地储备制度是什么？发行土地储备专项债券的政策背景是什么？

 

 

答：土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。

 

土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求；有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率；有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。

 

2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践，从2015年起实施的新预算法（2014年修订）规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。

 

按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

 

与此同时，为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求，按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关精神，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，并经第十二届全国人大第五次会议审议批准。

 

根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。

 

据此，结合我国地方政府债务管理规定和地方土地储备管理工作实际，经广泛调研、论证和征求意见，财政部、国土资源部研究制定了《办法》。

 

 

 

二、问：发行土地储备专项债券有什么积极意义？

 

 

答：发行土地储备专项债券，是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。

 

土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。

 

一是促进经济平稳健康发展。

 

将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。

 

二是完善专项债券管理。

 

依据预算法、国发〔2014〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。

 

三是遏制违法违规变相举债行为。

 

在严格执行国发〔2014〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

 

四是深化财政与金融互动。

 

选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。

 

三、问：《办法》的主要内容及土地储备专项债券管理的重点是什么？

 

 

 

答：《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点：

 

一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。

 

《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。

 

《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

 

二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。

 

《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府；强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

 

三是实现专项债券与项目严格对应。《办法》明确：

 

土地储备专项债券发行严格对应项目实施；

 

债券期限与项目实际相适应；

 

债券安排的支出明确到具体项目；

 

土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。

 

通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。

 

四是加强债务对应资产管理。

 

加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值；

 

加强土地储备资产维护管理，确保土地储备资产保值增值；

 

严格储备土地担保管理，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

 

五是依法安排债券规模。

 

土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。

 

四、问：土地储备专项债券如何实现与项目对应？

 

 

 

答：一是债券发行对应项目实施。

 

《办法》规定，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。

 

二是债券期限与项目实际相适应。

 

《办法》从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定；土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。

 

鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。

 

三是债券使用明确到具体项目。

 

《办法》要求，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。

 

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。

 

四是债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应。

 

《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。

 

因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

 

 

 

五、问：土地储备专项债券为什么要与资产对应？如何实现与资产对应？

 

 

答：根据法定预算管理方式不同，国发〔2014〕43号文件将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

 

其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

 

建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是贯彻落实国发〔2014〕43号文件精神的重要措施，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，也有利于加强国有资产管理，加快推进融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效确保国有资产保值增值。

 

为此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理、严格担保管理等方面提出了要求。

 

一是实施债务对应资产统计监测。《办法》要求，土地储备机构应当严格储备土地管理，理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。

 

二是加强土地储备资产维护管理。《办法》要求，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。

 

三是严格储备土地担保管理。《办法》依据法律和政策规定，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止地方政府违法违规使用储备土地资产为融资平台公司等企业债务融资进行抵质押担保。

 

 

 

六、问：《办法》如何更好发挥市县政府和部门管理作用？

 

 

答：《办法》从土地储备债券管理工作相关主体出发，明确了市县政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位的监督管理责任。

 

一是强化财政和国土资源部门协调配合。

 

《办法》明确，财政部门统一办理专项债券发行、还本付息；国土资源部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

 

二是落实市县政府管理责任。

 

《办法》要求，土地储备专项债券冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，落实市县政府债券偿还和资金管理责任。

 

三是明确土地储备机构责任。

 

《办法》明确，土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，同时加强储备土地的动态监管和日常统计，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。

 

四是发挥专员办监督作用。

 

《办法》明确，财政部驻各地专员办对土地储备专项债券额度、发行、使用、偿还等进行监督，发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，及时报告财政部，抄送国土资源部。