财预[2017]87号文定制了购买服务的负面清单，严禁地方政府将建设工程作为政府购买服务项目。同时，要求购买服务坚持先有预算、后购买服务，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。政府购买服务回归到向社会力量购买真正服务的本源。

文件一出，引起轩然大波，在地方政府、银行业不亚于一场地震，众多专家学者对该文进行了深入、细致的解读，但是，对于棚改项目，是否能突破87号文关于预算、期限、工程的限制，专家们也是各执一说。

作为银行从业者，该怎么理解？此文一出，生意清淡，闲来无事我也咬文嚼字一番。对棚改项目大家最关心的三个问题来尝试解读，同时对棚改项目授信的应注意的问题进行分析。

一、棚改项目是否可以突破先预算后购买的限制？

87号文第三点“严格规范政府购买服务预算管理”这段，要求先有预算、后购买服务，年度预算未安排资金的，不得实施购买服务。但该段末有一句非常重要的话“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”这句话按上下文的意思理解，对棚户区改造和易地扶贫搬迁留了一个口子。

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），该文是2015年6月25日发布的，从常理、法理上来说，财政部作为国务院的下级部门，无权推倒国务院的文件。国务院关于棚改的相关规定肯定还是有效的。国发[2015]37号推动政府购买棚改服务中一段明确“市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议”。“市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付”。

请注意两句话的先后顺序，签订协议；逐年列入财政预算；并按协议要求支付。国务院的发文可不是平时我们写的报告，在用词、顺序、甚至标点符号都是非常讲究、严谨的，一词一句，细细读来，都蕴含深意，更不可能有简单的逻辑错误。

因此，从这两句话的理解，棚改项目可以先签订购买服务协议，再列入预算。当然，这个理解和“财综[2014]96号”政府购买服务管理办法（暂行）》有冲突。

二、棚改的购买服务期限是否可以超过三年？

87号文规定政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）文，目前我国的中期财政规划按照三年滚动方式编制。也就是说购买服务期限最长不应该超过三年。那么棚改期限是否可以突破三年约束？

前文已经说过87号文第三点已对棚改网开一面。如果我们通读87号全文，就可以理解财政部是为购买服务正本清源，让政府购买服务回归到服务的本质，比如咨询、法律、维修、维护、保养、保洁、绿化等社会公共领域的服务。这些服务一般开支金额较小，三年甚至一年的地方财政预算完全可以承担。

但是棚改项目金额较大，少则几亿，多则是十几亿甚至几十亿的项目，地方财政怎么可能在三年的财政预算内完成如此庞大的金额支出。这完全不符合财政规划可持续，促进经济社会平稳健康发展的目标。

看看棚改的纲领性文件“国发[2015]37号”文，还是在“推动政府购买棚改服务”那一段：“各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法”。“市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算”。注意统筹考虑财政承受能力、逐年列入这几个词，从行文理解，地方政府可以根据本地区的财政承受能力，合理规划棚改购买服务期限，并将购买服务资金逐年列入当地财政预算。不受中期财政规划三年期限的限制。

再来看“国发[2015]37号”文（再次提醒中期财政规划管理的意见是国务院发的文），“对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目......通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性”；“中期财政规划按照三年滚动方式编制”。我的理解是棚改项目逐年列入财政预算的意思就是在中期财政规划逐年滚动列入。

那中期财政规划是否需要人大或人大常委会决议呢？答案是否定的。根据《预算法》，人大仅对一年一度的政府财政预算进行审查和批准，不包括中期财政规划。还是看37号文，“各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门要比照中央做法，编制地方中期财政规划，经同级人民政府批准后，报财政部备案”。“省级各部门、省级以下地方财政部门也可以分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划。”地方财政部门编制中期财政规划之后，向谁报备？该文没有明确。

三、棚户区安置房建设是否纳入购买服务？

请看“国发[2015]37号”文的相关规定“政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。”该文明确公益性基础设施建设列入购买服务可以，但请问安置住房筹集是个什么鬼？筹集是否包括安置房建设？

筹集一词确实是博大精深，含义丰富。个人的理解是安置住房筹集当然包括安置房工程建设。首先，既然作为棚改配套的公益性基础设施建设可以，37号文的主角棚改难道会排除在外。其次，37号文的城镇棚户区改造，很明确包括棚改项目建设和棚改货币化安置，该文在“发挥开发性金融支持作用”一段的最后一句就是“鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。”

四、棚改项目授信要注意的问题

1.要确保项目的真实性，之前有些地方政府的胆子忒大，竟然虚构棚改项目，伪造政府文件向银行进行融资。银行不能仅注重文件表面的合规性而忽视了项目的真实风险。

2.防止对同一项目进行多头授信。某些地方政府拿同一个项目在多家银行进行贷款，当银行开始要求购买服务协议质押，主管部门拿同一份购买服务协议，写上不同的编号，交给不同的银行去办理质押登记手续。

3.确保贷款资金不被挪用。贷款资金是否专款专用将影响购买服务协议的法律效力。工程建设资金必须专款专用，防止出现烂尾工程；对于货币化安置，贷款银行可以要求代发拆迁安置费。

4.棚改项目首期购买服务支付资金纳入当地财政预算。银行审批或出款前，必须拿到首期购买服务支付资金纳入预算的凭证以及全部购买服务资金纳入中期财政规划的文件。至于这些凭证和文件需要提供到什么程度，就看各家银行的智慧和胆略，及与政府的关系了。

5.“党中央、国务院统一部署的棚户区改造”怎么理解？根据国37号文，目前棚改的计划为2015-2017年。国开行能接受的棚改项目是要求纳入省住建厅的目录，具体项目怎么办，还是要看银行的智慧和胆略。

6.棚改项目购买服务应能在地方政府采购网查询到相关信息。