此前，一些地方的PPP项目出现了以国有企业作为项目实施机构的做法。那么这类做法是否可行？符不符合当前政策导向？本文将从法律、政府监管职能与国有企业改革视角三方面来阐述为什么国有企业不适宜作为PPP项目实施机构的原因。

（一）法律视角下国有企业作为实施机构不可行

在PPP模式下国有企业可以作为项目业主单位，承担项目建设前期工作并负责前期经费垫付和代政府出资职能，但其不适宜作为PPP项目实施机构，原因如下：

（1）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）（以下简称“113号文”）第十条规定“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。财政部113号文明确了实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位，而国有企业属于企业法人，不属于政府职能部门或事业单位。

此外，实施机构作为政府或政府授权机构，未来需要代表政府采购社会资本并与项目公司签订PPP项目合同。财政部《PPP项目合同指南（试行）》对于项目合同缔约双方法律关系有比较清晰的定位：“PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事物的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。”

同时根据财政部第二批PPP示范项目评审标准中的主体合规性定性评审要求“国有企业和融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，不再列为备选项目”，国有企业或平台公司作为实施机构属于财政部PPP不合规范围。

最后从行政许可视角观察，PPP项目由实施机构授予项目公司特许经营权，属于政府行政许可范畴。《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”。

综上所述，项目实施机构应为具有行政许可权的政府或其指定的有关职能部门或事业单位，国有公司作为实施机构存在法律上的瑕疵。

（二）国有企业作为实施机构不利于发挥政府监管职责

根据财政部113号文要求，实施机构需要履行行政监管职责。而项目实施机构如果是国有企业，同时其或其下设的子公司未来作为政府方出资主体成为项目公司的股东。而国有企业与其参股公司签署PPP项目合同，则会导致国有企业作为裁判员履行监管职责，其参股公司作为运动员接受监管，这种安排不利于充分发挥政府监管职能。

（三）国有企业作为实施机构不符合国有企业的改革要求

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出未来需要“完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号）也要求“实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系”。由此可见，中央对于“政企分开”的改革方向是坚定的、明确的。如果国有企业充当PPP项目实施机构，则导致国有企业实质上又承担了部分行政事务，这种安排不符合“政企分开”的国有企业改革要求。

经过以上论述与分析，可以不难推出定论，无论从法律、行政监管还是国有企业体制改革发展方向来看，国有企业都不应当成为PPP项目实施机构，项目实施机构只能由政府或其指定的有关职能部门或事业部门来担当。