2014年国发43号文的出台与新《预算法》的实施，将地方政府融资平台推到了风口浪尖，转型调整能否成功关系到城投公司的生死存亡。今年以来，财政部等印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对地方政府和平台公司举债融资行为进行了进一步规范。规范地方政府举债融资和剥离政府融资平台融资职能，进行市场化转型迫在眉睫。城投公司转型是一项系统性工程，虽然没有统一的模式，但转型的方向是明确的，即由融资功能导向转变为实业经营导向，由做大资产导向转变为提升价值导向。作为本轮国企改革的全新尝试，国有资本投资运营公司更加强调市场化的经营方式和管理手段，充分彰显国有经济的活力、控制力和影响力，这与城投公司的转型思路是不谋而合的。因此，改组组建国有资本投资运营公司是当前城投公司转型发展的一个方向和契机。
一、国有资本投资运营公司概述
（一）国有资本投资运营公司概念的提出
国有资本投资运营公司，作为国企改革的新名词，最早出现在2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，文件明确指出我国将组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。李克强总理在2014年两会上作政府工作报告时提出“完善国有资产管理体制，准确界定不同国有企业功能，推进国有资本投资运营公司试点”，将“国有资本运营公司”和“国有资本投资公司”合并称为“国有资本投资运营公司”。
2015年8月，被视为本轮国企改革“顶层设计”的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）进一步提出国有资本投资公司和运营公司的运营模式；2015年10月，作为核心配套文件之一的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，明确提出“改组组建国有资本投资、运营公司”，以此作为完善国有资产管理体制的重要途径，进一步明确了改组、组建国有资本投资公司和运营公司的具体路径。
（二）国有资本投资运营公司的典型特征
国有资本投资运营公司以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。国有资本投资运营公司的建立将促使国有资产管理体制由原来的国资委“管人、管事、管企业”转为以“管资本”为主，原来的“国资委—国企”的两层结构也将转为“国资委—国有资本投资运营公司—国企”三层结构。其中，国资委是国有资产监管机构，国有资本投资运营公司是国有股权的持股人，而国企则专门从事生产经营活动。
具体而言，国有资本投资运营公司有以下典型特征：
1.政企关系清晰化
国有资本投资运营公司要求建立完善、健全的现代企业制度，与国资监管机构清晰的划分界面，国资监管机构通过派出董事和监事依据公司章程及议事规则参与公司治理，改变过去政府意志主导的模式，实现国有资本投资运营公司的独立经营和运作。
2.组织管控体系健全化
国有资本投资运营公司调整优化总部部门设置及职能设计，提升总部管控全局的能力，加强公司总部对全资、控股和参股企业的科学管理，针对不同行业、不同定位的下属业务单元科学确定管控策略。国有资本投资运营公司对下属产业的管理不再人、财、物一把抓,而是依托科学、合理的管控体系,充分发挥下属产业的自主经营权,实现管资产向管资本的转变。
3.资源配置高效化，产业布局合理化
国有资本投资运营公司实现国有资产向优势领域聚集，培育主业竞争力,实现规模经济。同时对沉淀资产进行统筹盘活,对不良资产进行处置，实现资产向资本的转化，并将资本重新进行配置。盘活存量，有利于增进国有企业的竞争力及传统产业的长效经营；扩充增量，有助于行业内部及产业之间的优胜劣汰，优化产业结构，促进国有资本更为合理的产业布局。国有资本投资运营公司对于整合国有企业资源、提升资源配置效率、避免重复建设与投资、优化区域产业布局具有重要意义。
4. 融资渠道多元化
国有资本投资运营公司在强化已有的传统融资能力外，依托做大做强做优的企业实体，在探索债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、跨境融资等新型融资方式，并降低融资成本方面有着更多的优势，可借此撬动更大的资金杠杆，对支持企业自身和当地实体企业的发展都有着积极作用。
5. 风险控制全面化
全面的风险控制体现在两个方面。首先，严格遵守国企管理等相关法律法规和政策，严格执行三重一大事项的决策程序，确保国有资产保值增值等，这是对国有资本投资运营公司风险管理的硬要求。其次，充分发挥国有企业党组织政治核心作用，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式，是对国有资本投资运营公司强化风险控制的软要求。
二、城投公司转型国有资本投资运营公司的意义和作用
（一）有利于城投公司打造成市场化主体
改组改造国有资本投资运营公司有利于在政府与城投公司之间构建清晰治理界限，划清政府行为与企业行为的边界，做到产权明晰、权责分明，恢复城投公司作为独立市场竞争主体的地位。同时，国有资本投资运营公司是按照现代企业制度的要求运作的，城投公司可照此建立现代化的企业制度，比如优化公司的行政、人事、财务、业务等方面的管理制度，完善法人治理结构，加强公司三会制度建设，这些都有助于城投公司按照规范化、市场化的方式经营管理。
（二）有利于城投公司实现业务转型升级
被剥离政府融资职能的城投公司，传统的融资业务和传统的经营方式将难以为继。通过改组改造国有资本投资运营公司，搭建专业的资本运作平台，推进国有资本进退调整，孵化战略性新兴产业，进一步优化城投公司的产业结构和经济增长方式，不断培育核心竞争力，形成实体产业支撑，快速实现业务转型。
（三）有利于城投公司构建多元化融资方式
当前，融资平台公司面临着巨大的资金压力，传统的融资模式要么资金成本攀升，要么渠道变窄。同时，国家一直倡导股权融资方式。因而，探索出多种形式的融资方式是城投公司需要解决的问题。通过改组改造国有资本投资运营公司，城投公司可灵活运用资本市场提供的企业债券、票据、基金以及资产证券化等方式拓展融资渠道。
（四）有利于推动地方经济发展
城投公司改组改造国有资本投资运营公司，通过对现有的国有资源和国有资产进行合理整合，集合国有资本和优势资源，盘活地方政府的企业资产，发展国有资本运营等优势项目，实现国有资产向优势领域聚集，实现规模经济。
改组改造国有资本投资运营公司可以促进产业整合，并借助资本市场开展投资培育、股权运作和资本整合，带动产业发展，引领资本投向，优化国有资本布局，体现国有资本的控制力和影响力，提高地方国有资本的配置效率。
三、城投公司转型国有资本投资运营公司的可行性
从国有资本投资运营公司试点单位来看，大多是资本实力厚、市场竞争力强的国企，而城投公司在发展过程中，往往得到了地方政府的大力支持，集中了地方政府主要的国有资产资源，成为地方政府最重要的国有企业。在城投公司几十年的发展过程中，大多也积累了转型国有资本投资运营公司的条件。
首先，在基础方面，城投公司拥有当地较多的国有资产。作为地方政府性债务融资的主渠道，城投在长期发展过程中拥有的资产规模已非常庞大，占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到80%以上，其中包含了大量的公共资源，包括土地与公共基础设施等优质的国有资产，资本结构稳健、清晰，存在较大的价值挖掘空间。
其次，在动力方面，城投公司自身积极主动寻求转型。43号文出台后，国家对规范地方政府债务出台了一系列措施。目前地方政府面临经济下行和稳增长的双重压力，资金需求量较大，在这种客观情况下，城投公司的市场化转型已经迫在眉睫。如何实现从融资型企业向经营型企业转变、从行政化管理向公司化管理转变，提升经营性企业的盈利能力、防范债务风险、实现可持续发展是城投公司当前转型发展亟需考虑的问题。因此，城投公司希望通过改组组建国有资本投资运营公司实现自身的转型升级。
第三，在能力方面，城投公司已经积累了比较丰富的国有资产管理能力。一些城投公司在发展过程中已具备了国有资本投资、运营的能力，具备成为国有资本投资运营公司的雏形。这类实力较强的平台公司可以利用自身已有优势，以传统的土地开发、基础设施建设业务为基础，通过市场化运作，顺利实现转型。
最后，在支持方面，城投公司得到地方政府的大力支持。当前经济进入新常态，稳中求进是当前经济发展的主基调，投资拉动依然成为经济增长的重要方式。地方政府为了促进地方经济发展，需要有一个载体实现其意愿，而城投公司多年来履职地方政府意愿、发挥社会效益，得到了地方政府的广泛认可。在当下转型发展的关口，地方政府也有意在资源、资产、项目、政策等方面给予城投公司更多的支持，不仅能够保障城投公司稳步转型，对促进地方经济的发展也起到重要作用。
四、城投公司转型国有资本投资运营公司的策略
（一）明确自身功能定位，打造业务生态系统
国有资本投资运营公司是国资委“管资本”的重要实现形式，其定位是“进退和调整”、“投资为主，发挥控制力和影响力”。未来城投公司转型国有资本投资运营公司，需要定位于国有资本的市场化经营主体，在政府监督下进行市场化经营，自负盈亏。
新形势下，城投公司需要加强产业布局能力的建设，在积极承接政府项目的基础上，结合所在地的行业优势和政府重点扶持产业，多元化开展能源资源、公共服务、战略性新兴产业、金融行业等重要领域的投资，充分发挥国有资本的资源整合价值优势，进而实现公司总体价值最大化。
（二）聚焦运营模式创新，构建有力的管控体系
国有资本投资运营公司的主要作用是促进企业技术创新、管理创新和商业模式创新，提高国有资本流动性，发挥国有资本的带动作用。城投公司转型国有资本投资运营公司，须基于自身发展需要，打造集融资管理、投资管理和资产管理于一体的资本运营新模式。
通过健全法人治理结构，建立完善的董事评价、问责制度；建立完备的集团公司与子公司董事会协调沟通机制。完善监事会监督检查工作机制，明确职责边界和履职要求，加大监事会揭示问题处理力度，建立问题整改督办和公示制度，严格责任追究。另外，总部职能和管控方式需转换优化。财务管控和战略管控等手段要灵活组合，“放权”和“有效管控”相结合，按照“小总部、大产业”的原则，梳理、清晰界定总部、子公司的权责界限，建立精干、规范、高效的组织机构和决策体系。
（三）强化预算控制机制，建立完备的盈利模式
因城投公司的使命较特殊，在转型的过程中可以不单单以营利为目的，需适当承接一定数量的政策性任务，但必须要有效率和效益理念，能够独立运作，能够使国有资产实现保值增值，成为政府与市场的桥梁，独立承担起具有市场性质的系列任务，最终形成完整的盈利模式。
城投公司在经营管理活动中，应以预算为导向，从企业实际出发，建立全面预算管理体系，并将预算管理逐步贯彻到各个部门、各个业务单元，有效利用预算评价来评判各部门、各个业务单元的工作绩效。同时，兼顾预算控制和企业效益的关系，稳步实现国有资产的保值增值。
（四）重视人力资本管理，形成有效激励的管理体制
人力资本是城投公司转型国有资本投资运营公司的关键所在。人力资本战略应当围绕人才发展与管理、激励约束机制建设两个核心进行。在人才发展与管理方面，应当对企业经营人员实行双轨制管理，对公司董事、监事、核心经营班子保留公务员身份，同时通过契约明确相应职权；在经理层方面，用市场化方式选聘职业经理人，按照市场水平确定职业经理人薪酬激励方案和绩效评价体系。
在激励约束机制方面，城投公司需要基于国有资本投资运营公司的发展战略，建立科学、公平、公正的现代绩效评价和价值分配机制，调动员工积极性，进而全员驱动组织战略目标实现。同时需要引进中长期激励计划，在保证国有资产不流失和政府有效监管的基础上，积极探索超额利润分红、员工持股计划等激励方式，促进公司业务稳健发展。
结 语
作为改革路径的一种全新探索，城投公司改组组建国有资本投资运营公司目前还没有普适性的解决方案，需要社会各方的共同努力。首先，各级国资委要进一步从“授权范围”、“授权方式”、“考核重点”、“管理手段”、“企业定位”和“人事选任”方面明确国有资本投资运营公司的监管方式及其与其他所监管企业的不同之处；其次，城投公司要立足实际，根据当地的资源禀赋和自身优势，明确国有资本投资运营公司组建的战略定位和组建方式，摸索出适合自身发展的产业布局和业务范围，健全和完善治理机制、决策机制和风险防控机制；最后，城投公司转型国有资本投资运营公司应着眼于国资布局的优化以及国资投资和资产组合，有力提升产业投资和资本运作等核心能力。我们有理由相信，在多方的共同推动下，借助于国内外国有资本投资运营公司的实践，依托自身不断努力，城投公司定会探索出新路，成功实现转型，给地方经济带来新的活力，缔造新形式下城投公司发展路程新的辉煌。