8月2日，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预【2017】89号文，下文简称“89号文”），中国版“市政收益债”办法宣告推出。
89号文指出严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。各地试点发行专项债券规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。
据21世纪经济报道记者了解，这是首次明确地方债的限额管理，除了当年新增债务限额，还包括“上年末债务余额低于限额的部分”。
2016年各地加大化解存量债务力度，地方实际债务余额普遍低于限额，这个差额为后续举债腾出空间。21世纪经济报道记者查阅财政部数据显示，2016年末地方专项债务余额约5.53万亿元，而调整后2016年末专项债务限额约为6.47万亿元，这中间存在约9400亿元差额。
此前，财政部联合其他部委推出了土地储备、收费公路两个专项债品种，这次中国版“市政收益债”实施方案则交由省级财政部门负责。
89号文指出，省级财政部门负责制定分类发行专项债券试点工作实施方案，重点明确专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、年度拟发行专项债券规模和期限、发行计划安排等事项。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。
与土地储备、收费公路专项债类似，目前市政收益债仍由省级政府代为发行。
89号文指出，市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同有关部门提出建议，报省级财政部门确定。
地方发行专项债券，应做好债券信息公开工作。财政部门应当在门户网站等及时披露专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息。行业主管部门和项目单位应当及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。
2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。89号文鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。
89号文还明确，除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。
这也意味着，2016年度内地方化解专项存量债的做法，虽然为专项债发行腾出了9400亿元空间，但2017年度内，地方实际能利用的专项债空间要刨除掉土地储备、收费公路腾出的空间，这两个品种专项债仍需按财政部下达的额度及制定的统一办法来执行。
千亿级中国版“市政收益债”雏形：债务限额下项目收益融资自求平衡
地方政府融资体制变革正进一步深化，其唯一融资手段发行地方政府债券正不断细化，随着地方政府专项债券两大细分品种——土地储备专项债券和收费公路专项债券的推出，中国版的地方政府市政项目“收益债”(下称市政债)雏形初显。
8月2日，财政部网站公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(下称《通知》)，旨在地方政府债务限额这一前提下，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，从而立足国情打造中国版的地方政府市政债。
多位接受第一财经采访的专家认为，与美国等其他国家市政收益债相比，我国的市政债有明显特点，比如地方政府发债规模受中央限制，发债主体只能是31个省级政府和5个计划单列市。不过强调项目收益与融资自求平衡，发债走市场化道路，有利于控制风险，是我国地方政府债券发展的重大突破，也是前期试点基础上对中国版市政债的全面推广。
探索中国版市政债
为了实现城市建设大规模投资和代际公平，世界上主要国家发展以地方政府为主导的市政债体系，且由于国情不同，各国市政债各有特色。
上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经记者，各国市政债管理方式不同，美国属于市场主导完全竞争的市政债融资模式，债券发行条件、审批规则由州政府定，州以下地方政府有权力独立发行市政债，这与联邦财政体制下地方政府财权独立相关。单一制财政体制的日本市政债体系具有较强的行政色彩，中央和上级政府对地方发行市政债具有一定审批权。加拿大发市政债则是通过多个城市为单元设立区域城市金融委员会的区域联合融资模式。
经过二十余年摸索，中国正在打造符合国情的市政债。
1994年的预算法明确规定地方政府不得发行地方政府债券，而承担经济建设的地方政府在市政建设融资需求大和政绩冲动背景下，借道地方政府融资平台公司来进行灰色融资；2008年金融危机下国务院推出稳增长4万亿投资计划和政策放宽；2009年平台公司发债额度井喷，为了控制地方债务风险，国务院加强平台公司管理；2010年之后逐步规范；2014修订的新预算法和公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称43号文)构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架，彻底剥离融资平台公司的政府融资职能，地方政府融资唯一合法途径是发行地方政府债券。
其实，为了满足地方融资需求和探索地方政府发行债券融资，早在2009年，中央政府通过国债转贷和地方政府债券试点等方式不断探索地方政府融资模式，地方政府债券发行也经历了“财政部代发代还”、“部分试点地区自发财政部代还”和“部分试点地区自发自还”三个阶段，随着新预算法施行，地方政府债券成为唯一合法融资渠道，债券自发自还也扩围到31个省(区、市)和5个计划单列市。
43号文和随后的文件将地方政府债券划分为一般债券和专项债券。即对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理。对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。
相比于没有收益支撑的一般债券，拥有一定收益的专项债券发展空间更大，为了根治地方政府违法违规融资担保行为并满足地方融资饥渴，财政部加大了“开前门”力度，试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，近期已经推出土地储备专项债券和收费公路专项债券两个细分品种，分别满足地方政府在土地储备和收费公路建设的筹资需求，从而规范地方政府举债行为，中国版的地方政府市政债雏形初显。
发债行政、市场双约束
上述《通知》反映了官方对中国版地方政府市政债构想和要求。
中国版的地方政府市政债是地方政府专项债券，郑春荣认为，市政债规模必须控制在中央下达的专项债务限额内，且债券由省一级地方政府代发，是中国版市政债的两大特点。
为了控制债务规模，给地方举债设立“天花板”，2015年起中央对地方政府实行债务限额管理，地方政府举债额度不得突破限额。
财政部有关负责人表示，严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。
财政部数据显示，2016年末全国地方债余额15.32万亿元，控制在年度地方债限额17.19万亿元以内。2017年地方债限额约为18.82万亿元，其中一般债务余额限额约11.55万亿元，地方政府专项债务余额限额7.27万亿元。
新预算法规定，拥有发债权力仅限于31个省(区、市)和5个计划单列市，因此《通知》明确，项目收益专项债券由省级政府发行。
除了上述行政约束外，中国版市政债最大特点是坚持市场化改革方向，即加强市场对地方发行市政债约束，这体现在市政债项目设立、发行、信息披露、偿债责任等方面。
根据《通知》，分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。
《通知》还加强了发债信息披露内容，地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息。
在偿债方面，项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。
中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经记者，财政部试点的土地储备和收费公路为试点的专项债券，具有明显的市政收益债券特色。比如债券债券与特定的项目资产、收益相对应，用项目收益来偿还本息，债券资金具有专款专用性质，实行不同类型的债券资金“封闭”运行，隔离风险。强调项目收益与融资自求平衡，走市场化道路，控制风险。这种试点是我国地方政府债券发展的重要突破。
地方债管理疏堵结合
为了防控地方政府债务风险，中央一直采取疏堵结合，即开好正规融资“前门”，封堵违法违规融资“后门”。
财政部有关负责人表示，试点发行项目收益专项债券，进一步开好地方政府规范举债的“前门”，有利于遏制违法违规融资担保行为，防范财政金融风险。
针对近期地方政府债务管理，高层频频发声。
7月24日召开的中共中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。
7月28日召开的国务院常务会议部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险 坚决遏制隐性债务增量。要求各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。要求开好“前门”，支持地方政府合法合规举债融资，加大对易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施建设等的支持。
今年更早些时候，重庆、山东、河南、湖北相继处罚了当地个别地区违法违规举债担保行为，相关负责人或被撤职、或行政记过、或警告约谈。
财政部有关负责人就试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种答记者问
近期，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号，简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。
一、问：试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种（以下简称“项目收益专项债券”）的背景是什么？
答：新预算法（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架。预算法规定，地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式，除此以外不得通过其他任何方式举借债务。国发〔2014〕43号文件进一步明确，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。
按照党中央、国务院决策部署，近年来财政部坚持“开前门、堵后门”的理念，会同有关部门加快建立规范的地方政府举债融资机制，增强地方经济财政发展可持续。为进一步开好政府规范举债的“前门”，在依法增加地方政府债务限额的同时，财政部积极推动完善政府债务管理机制，充分发挥政府债务限额资源的使用效益。根据第十二届全国人大五次会议审议批准的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，近期财政部进一步加大工作力度，稳步推进完善地方政府专项债券制度。
印发《通知》，目的是指导地方在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，立足我国国情、从我国实际出发，打造中国版的地方政府市政项目“收益债”。做好这项工作，有利于依法开好地方政府规范举债的“前门”，保障重点领域合理融资需求，加大补短板力度，也有利于深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，更好地发挥专项债券促进经济社会持续健康发展的积极作用。
二、问：试点发展项目收益专项债券有什么重要意义？
答：在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券，是坚持以推进供给侧结构性改革为主线、健全规范的地方政府举债融资机制的重要举措，有利于防范化解地方债务风险。
一是坚持市场化改革方向。试点发行项目收益专项债券，进一步强化了专项债券及对应项目信息披露要求，增加了地方政府债券信息透明度，有利于投资者增强识别和评估风险的能力，充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制的形成，充分发挥市场机制的资源配置作用。
二是有效防控专项债务风险。试点发行项目收益专项债券，依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，探索实现不同类型地方政府专项债券“封闭”运行管理，有利于锁定专项债券风险范围，切实保护投资者合法权益。另外，进一步开好地方政府规范举债的“前门”，有利于遏制违法违规融资担保行为，防范财政金融风险。
三是完善地方政府债券市场。试点发行项目收益专项债券，有利于丰富地方政府债券品种、完善地方政府债券发行机制、提高专项债券流动性，提升地方政府债券市场化程度，吸引更多社会资本投资地方政府债券，发展和完善我国地方政府债券市场。
四是支持经济社会持续健康发展。试点发行项目收益专项债券，是在法定专项债务限额内依法开好“前门”的管理创新举措。优先选择土地储备、政府收费公路2个领域试点发行，并鼓励有条件的地方立足本地区实际开展试点，有利于在妥善控制专项债务风险的前提下保障重点领域合理融资需求，发挥专项债券积极作用，加大补短板力度，改善基本公共服务供给质量。
三、问：试点发行项目收益专项债券有哪些特点？
答：在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券是落实预算法和国发〔2014〕43号文件精神的重要举措，既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接，又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点。
一是债券规模。严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。
二是债券项目。分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。
三是债券发行。项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。
四是信息披露。地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息。
五是偿债责任。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。
四、问：地方政府如何发行项目收益专项债券？
答：一是项目收益专项债券由省级政府发行。省级财政部门按照专项债务管理规定，审核确定分类发行项目收益专项债券实施方案和管理办法，重点明确专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、年度拟发行专项债券规模和期限、发行计划安排等事项，组织做好信息披露、信用评级、资产评估等相关工作。
二是明确市县管理责任。市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。市县级政府及其部门负责承担专项债券的发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作。项目收益专项债券冠名到具体项目，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）××专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称。
三是其他相关部门和单位配合做好项目收益专项债券具体发行准备工作。遵循债券资金谁使用、谁管理的绩效管理原则，行业主管部门、项目单位负责配合做好专项债券发行准备工作，包括制定项目收益和融资平衡方案、提供必需的项目信息等，合理评估分类发行专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任。
五、问：项目收益专项债券如何对应资产？
答：按照国发〔2014〕43号文件规定，项目收益专项债券用于有一定收益的公益性项目，如土地储备、政府收费公路等。这些项目形成的对应资产，必须严格加强管理，为今后到期专项债务偿还提供有力保障。
一是摸清底数，动态监测。专项债券形成的资产是国有资产的重要组成部分。省级财政部门要按照财政部统一要求，同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度，实现对专项债券对应资产的动态监测。
二是强化管理，合规使用。地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。